信息化应用背景

信息技术的飞速发展引发了一场深刻的生产和生活方式变革，极大地推动着经济和社会的发展。作为信息高速公路五个应用领域中的首要应用，电子政府/电子政务在全球范围内受到广泛的重视，可以说政府信息化是经济信息化和社会信息化的前提，电子政务是未来国家核心竞争力的重点要素之一。

作为电子政务的标志，在中国，政府网站已经得到了越来越多的重视。自上个世纪九十年代中期，随着互联网的普及，我国一些政府部门和地方政府开始建立网站，发布信息。然后，随着信息化建设的深入，作为政务公开、密切联系群众和改进政府工作的一部分，各级政府纷纷建设政府网站，掀起了一场“政府上网”热。然而根据国务院信息化工作办公室委托中国电子信息产业发展研究院赛迪顾问公司进行的调查显示，除县级网站外，我国省级、地级及部委级网站的信息公开已有明显发展，从指数来看，基本达到中等水平。而县级网站仍处于起步阶段。

“从全球来看，政府网站的发展经历了6个阶段：第1个阶段的特征是宣传自身；第2个阶段的特征是信息发布，发布政府的法律法规等信息；第3个阶段的特征是信息检索，从这个阶段开始具备了数据库功能；第4个阶段的特征是网上办公，政府各部门将各自的服务放到网上，但各部门之间泾渭分明；第5个阶段的特征是网上服务，政府部门的设置隐藏在一个个办事流程后面；第6个阶段的特征是以服务对象(如市民、旅游者、未成年人等)为中心开展服务。

比较而言：一些发达国家的政府网站已经走到了第6个阶段，如加拿大、新加坡等，目前我国大多数政府网站还停留在信息发布阶段。”(国务院信息化工作办公室推广应用组副组长赵小凡，在2004中国电子政务应用年会暨中国信息化推进联盟全国城市信息化工作研讨会上的讲话)

为什么经过十多年的大力建设，我国电子政务的代表——政府网站的建设至今仍然处于初级阶段？如何实现我国电子政务从初级阶段向中高阶段的跨越式发展呢？在人们的常识中，网站属于高技术，经济条件是建好政府网站的第一要素，但这次调查的结果推翻了这一观念。安徽、江西、新疆等经济发展并不靠前的省区，在政府网站建设方面走在了前列。

以在此次调查中受到了多位专家好评的商务部网站为例进行分析：按照商务部领导的要求，商务部机关各单位、驻各地特派员办事处、驻外经商机构等单位根据总体布署建设各自的网站，做到一司一网、一办一网、一处一网，成为商务部政府网站群遍布全球的子站点。同时，还链接了全国县级以上商务主管部门网站2630个。可以看到，成功源自海量的信息收集整理和高效的执行能力。而这两者都依赖于广泛的基层电子政务的实施。

没有广泛的基层电子政务的支持，上级政府网站无论使用多大力量进行建设也是无源之水、无本之木，不可能成为政务透明、信息公开和快速反应的敏捷高效政府。“电子政务建设到现阶段，基础信息资源数据库建设及城市信息资源交换和共享体系将是重点中的重点”(国家信息化专家咨询委员会委员曲成义，在2004中国电子政务应用年会暨中国信息化推进联盟全国城市信息化工作研讨会上的讲话)。

因此，提高基层政府机构内部的办事效率，加强基层政府机构之间的协调沟通，无疑将改善基层政府机构内部与协作各单位之间的关系，进一步促进基层社会经济的发展，提升基层政府的执行能力和政府体系的运转效率，从而最终实现增强国家核心竞争力的目标。在未来的一段时间内，基层政府机构的电子政务建设将是我国电子政务建设从第二第三阶段向第四第五阶段实现跨越式发展的核心。

实施协同应用特点分析

基层政府机构，是指我国省、市地州、县、乡镇四级行政体制中县级和乡镇级及其下属的政府机构，包括村和自然村，以及政府部门的派出机构，如派出所、税务所、工商所、防疫站和卫生院等。这些机构，是我国政府职能执行的基本组织，也是政府组成的基本单元。同时，这些机构的信息化建设是前一时期电子政务建设的盲点，也是未来一个时期电子政务建设的重点。 

较之于部委级、省级和市级政府机构的电子政务建设，基层政府机构的电子政务建设具有以下不容忽视的特点：

多部门，多组织，多业务动态协同。作为执行机构而非决策机构，基层政府机构和政府派出机构具有业务流程相对固定，但不同部门之间业务差异显著的特点。每个部门内部及其与其上级部门之间的业务流程相对固定，都有一定制度规章可循。同时，这些执行部门之间又会经常组成临时性的、突发性事务处理团队。

例如仅对于夏季路边饮食摊贩的清查管理就需要工商、税务、卫生、防疫、城管、交通甚至公安部门联合组成清查小组；而如果检查区域为两个或多个行政区毗邻区，此临时清查小组还要涉及两个或多个行政区下属以上部门。这样的临时性的动态团队具有业务涉及面广、组织规模小、单一部门人员少、人员变化快且多、时间短、时效性强的特点。传统的各部门逐级上报，各主管部门沟通调派再逐级任务下达的模式显然不足以实现敏捷政府进行动态团队管理的要求。

例如，在今夏的北京大暴雨中，政府部门就充分暴露了协同应变能力的不足。应该说，在这场雨中，北京各个职能部门出动是及时的，工作是尽心尽职的，但多是单打独斗，缺乏联动机制，因此效果并不明显。气象专家预测到了此次降水却没能料到是一场十多年罕见的大暴雨，市政部门及时出动参与排水，无奈一些排水管道老旧、设计不合理导致排水不畅，北京警方出动三千警力指挥交通，但到达现场却只能在水中无助地望着一个个拥堵地段，“就像火场一样，到处是火，都不知道该从哪里救起。”

总量巨大。截至2003年10月，中国(内地)共设有31个省(自治区、直辖市)、333个市(地区、州、盟)、2861个县(县级市)以及38464个乡(镇)。可以看到，仅政府建制而言，不考虑村和自然村，基层政府的数量就超过省市级政府113倍之多。如果考虑村和自然村，以及其他政府派出机构，基层政府机构的数量更是远远超过省市级政府机构的数量。

如此庞大的数量，决定了基层政府机构的电子政务建设总投资额将是惊人的。因此，大而全的传统网站式电子政务建设模式是难以适应基层电子政务建设的需要的。以电子政务建设成绩斐然的青岛市为例，青岛市委市政府电子政务平台建设投资200万元，成为全国市级单位电子政务平台建设低投入、高产出的先进单位。

但是，如果在该市下属基层政府机构推行相同标准的电子政务平台，按照前述113倍计算，总投资额将达到2.27亿元。这对于地方政府而言显然是一个难以承受的负担。所以，推行基层电子政务建设必须采取低成本、阶段性的新模式、新手段来进行。

分布广泛。与省市级政府集中于大中城市不同，基层政府机构广泛分布于乡镇和农村中，跨度大到几十上百公里。同时，与省市级政府机构汇集信息、分析信息并在此基础上做出决策的主要职能不同，基层政府机构重要职能是基层信息的上报和上级文件精神的下达与执行以及执行效果的反馈和汇报。因此，基层政府机构电子政务建设必然包含基层政府机构与上级政府机构之间的信息传达。由此可见对于广泛分布的基层政府机构，依赖局域网进行信息传输几乎是不可能的。

网络条件一般较差。不同于省市政府部门，基层政府机构的网络条件一般较差。由于基层政府机构广泛分布于城乡结合部和乡镇、农村，这些地区的网络基础建设远不能和大中城市相比：局域网建设固然没有基础，广域网接入手段也比较落后，不仅宽带接入不广泛，很多地区就是ADSL、ISDN都不普及，最常见的方式还是拨号接入；同时，由于财政支出的限制，基层政府机构的计算机普及率也远远低于省市政府部门。

安全性要求高。尽管基层政府机构网络条件远不能和省市政府部门相比，但作为国家行政管理体系的一部分，基层政府机构的网络失密和遭受攻击的影响同样是恶劣的和严重的，基层政府机构网络安全性同样重要。因此，基层政府机构的电子政务建设具有小而全、小而精的特点。在网络安全性方面仍然具有高度的要求。这是基层政府机构电子政务建设所必须解决的要点。

根据以上对基层政府机构实际需求的分析，实现一个办公自动化、管理现代化、决策科学化、服务信息化的办公应用系统，在功能和实用性方面都应当具有很明显的优点，并且技术机制能运行在整个基层政府机构管理信息系统网络上，应具有如下特点：

软件单位成本低廉，硬件配置要求低，能够满足大规模需要；

良好的平台扩展功能，能够实现与其他(第三方)应用系统的对接；